2009년 국민기초생활보장제도 모니터링 및 평가 : 법제정 10년의 제도운영 점검

제목
2009년 국민기초생활보장제도 모니터링 및 평가 : 법제정 10년의 제도운영 점검
2009 Monitoring and Evaluation of the National Basic Livelihood Security System: 10 Years after Its Enactment
저자

이태진강신욱김태완최현수; 손창균; 김진수; 문진영; 안종범; 허선; 황덕순; 김문길; 유진영; 박경희; 우선희; 전지현

발행연도
2009
발행기관
한국보건사회연구원
초록
⧠ 본 연구는 2009년 국민기초생활보장법 제정 10년을 맞이하여 법제정 과정에서 주요한 쟁점이 무엇이었으며 이러한 쟁점에 대해 다양한 정책방안을 주장한 당시 전문가 각각의 문제제기 근거와 현시점에서의 문제점을 진단하고 제도수요자와 국민의 제도인식 등을 분석하여 향후 제도 발전방안을 모색하였다.
○ 이러한 쟁점들에 대한 점검은 제도의 보완과정에서 혹은 다른 제도의 시행과정에서 중요한 준거가 될 수 있으며 향후 복지제도의 발전에 중요한 의의가 있다.
- 본 연구는 제도의 지속적인 보완과 개선을 위하여 2001년부터 한국보건사회연구원내에세 운영되고 있는 ‘국민기초생활보장제도평가센터’의 지속적인 평가과제의 일환으로 수행되었다.
⧠ 본 보고서는 제도평가를 위한 이론과 기초보장제도의 개요 그리고 법제정 이후의 제도변화 내용을 살펴보았으며, 법제정 과정에서 논의된 주요쟁점에 대한 근거를 중심으로 평가를 하였고 제도에 대한 의식 및 태도의 실태를 분석하고 향후 제도발전을 위한 방안들을 모색하는 것으로 구성되어 있다.
○ 연구과제 수행을 위해 법제정 및 제도시행 이전과 이후(1996년~이후)로 나누어 각 부처, 연구기관, 신문기사, 민간단체 등의 문헌자료를 분석하여 주요 쟁점을 도출하고 쟁점별 전문가 의견을 검토하였다. 또한 실증적인 평가를 하기 위해 수급자 등을 대상으로 면접조사를 하고 국민을 대상으로 전화조사를 실시하여 제도인식의 변화를 살펴보았다. 동시에 사회복지전담공무원 및 자활관련 실무자를 집단면접(Focus Group Interview)하고 학계 및 관련 기관 전문가, 민간, 정부부처 관계자 등과 수차례의 자문회의를 하였으며, 심포지엄 개최를 통해 법제정10년 평가결과에 대한 의견을 수렴하였다.

⧠ 먼저 법 제정과정에서 제기되었던 여러 쟁점들에 대하여 의견이 대립되었던 내용들을 대상의 선정, 급여, 전달체계, 재정 등의 영역으로 나누어 살펴보면,
○ 대상 선정과 관련하여 가장 근본적인 쟁점이 되었던 이슈는 근로능력자의 생계보호 여부 즉, 대상자 범위에 관한 것으로 제도 도입 이후 발전과정에서도 여전히 근로능력자의 보호여부, 근로능력자에 대한 조건부과방식인 기초생활보장제도 내 자활사업의 개편방안, 더 나아가 근로능력자를 대상으로 한 제도를 별도로 분리하는 방안까지 꾸준히 논의 및 제도 개선과 관련된 논의이다.
- 특히, 대상자 선정기준과 관련해서 도입 이전에는 소득 및 재산 등 적용방식의 타당성에 대한 논의가 주를 이루었다면 도입 이후에는 주로 선정기준의 적절성 및 형평성에 초점이 맞춰져 있고, 자산 조사의 정확성과 관련해서도 꾸준히 문제가 제기되고 있다.
∙ 그 중 제도개선의 주요 사례가 되는 부양의무자 기준의 경우에는 법 제정 초기에는 이슈가 되지 못한 반면 본격적으로 논의가 시작된 것은 시행령 및 시행규칙의 제정 즈음에서였고, 이러한 이유로 현재 빈곤의 사각지대 논의에서 가장 큰 쟁점 중 하나로 부각되고 있다. 최근에는 권리보장에 따른 의무 불이행인 부정수급의 문제가 구체적으로 제기되고 있는 상황이다.
○ 급여수준과 관련하여 국민기초생활보장제도 도입으로 인해 최저생계비 결정방식(중앙생활보장위원회에서 심의․의결)은 보다 합리적으로 진보하였고, 소득인정액과 급여의 합계액이 최저생계비 이상이어야 함을 법으로 명시하였다는 점에서 생활보호제도보다 한 단계 성숙한 제도임에 틀림없으나, 국민기초생활보장제도의 급여수준을 결정하는 최저생계비 수준 및 이와 관련한 최저생계비 항목에 대해서는 합의를 보지 못하였다.
- 이러한 최저생계비 수준과 관련하여 법 제정 이후에도 급여수준의 적절성 문제는 지속적으로 제기되고 있으며, 급여수준의 형평성 차원에서 지역별, 가구특성의 반영여부는 급여체계와 관련하여서도 여전히 의견의 일치를 보지 못하고 있다.
∙ 최근에는 최저생계비의 지역별, 가구유형별 특성의 반영에 대한 논의부터 욕구별급여로의 개편 논의로 발전하였는데, 특히 주거급여의 경우 주거욕구의 지역별 편차가 크고 새로운 주택바우처 제도 도입을 앞두고 있어 생계급여와의 분리 내지는 욕구별 급여에 대한 논의가 활발히 이루어지고 있다.
○ 전달체계와 관련하여 논의된 쟁점과 이에 따른 변화를 살펴보면, 제도 시행을 앞둔 당시 제도운영의 인프라 여건은 보건복지부, 행정자치부라는 복지행정의 이원화로 인하여 비효율적인 업무지원체계인 상황에서 법제정에 따라 기초보장수급대상자 선정 및 조사업무의 효율성을 기하기 위하여 사회복지전담공무원을 배치하고 지속적 충원을 통해 복지업무의 전문화를 추진하려 노력하였다.
∙ 2006년에 원스톱 맞춤형 통합서비스를 지향점으로 하여 지방행정조직 개편, 통합정보시스템 구축, 민관 협력네트워크 구축, 중앙부처 서비스 조정의 4대 과제를 구체적 목표로 전달체계는 개편하게 되었다.
∙ 최근 제도의 구조적 모순 및 비효율성 문제를 완화하기 위하여 2010년 사회복지통합관리망을 구축하여 서비스에 대한 개인별․가구별 지원 현황을 파악하여 부정, 중복수급을 방지하고 타 부처와의 전산망 연계를 통해 사회복지전담공무원의 업무부담을 줄이고 효율적 수급자 관리를 할 계획으로 제도운영의 실효성 제고에 노력하고 있다.
○ 기초생활보장 예산과 관련된 주요쟁점은 최저생계비 수준과 연동되는 문제로, 10년간 물가상승률 반영으로 재정은 소폭으로 증대해왔으며 경기상황에 따라 기초생활보장제도 수요의 증감에 대응해왔다. 또한 2008년부터 주거급여 예산을 생계급여 예산과 세부 항목만이 분리되어 구성되었다.
- 이는 급여수준 즉, 최저생계비 수준 외에도 몇 가지 제도변화 예컨대 선정기준의 확대요인과 관련되어 있다.

⧠ 둘째로 법제정 추진시기 및 제도도입의 의의에 대한 평가를 하였다. 이를 위해 당시 위기상황에 대한 적절한 대응책이었는지와 사회보장제도들과의 정합성은 어떠했는지, 그리고 보호수준이 적당했는지 등으로 나누어 분석하였다.
○ 우선 기초생활보장제도는 경제위기에 따른 실업자 및 빈곤층이 급증하던 시기에 그 필요성이 활발히 논의되었음에도 불구하고 실제 시행 시점은 신규 실업자와 빈곤층을 보호하기에 다소 늦었었다는 점이 있었던 것으로 평가되었다.
- 제도 시행 초기의 수급자 구성변화를 보면 근로능력이 있는 빈곤층을 이전에 비해 상대적으로 더 보호할 수 있었고, 이러한 사실은 수급 진입연도별 수급탈출률의 변화에서도 확인된다고 할 수 있다.
∙ 한편 2000년 제정 당시의 기초생활보장제도가 수행했던 이러한 기능이 현재 진행되고 있는 경제위기에서도 적절히 수행될 것인지를 살펴보면 수급기간이 5년 이상인 장기수급자들의 비중이 커서 만일 추경편성과 같은 사전적 대응이 없다면 경기변동에 따라 새롭게 발생하는 일시 빈곤가구를 보호하는 데 자동적이고 신축적으로 대처할 능력이 떨어지게 될 것임을 알 수 있었다. 문제는 1999~2000년 간에 발생하였던 수급층의 대규모 확대조치가 수반되지 않는 한 경기변동에 따라 급증한 실직빈곤층을 보호할 여지가 현재의 상태에서는 존재하지 않는다는 것이다.
○ 사회보장체계 내에서의 정합성에 대한 평가결과, 사회보험제도가 제기능을 못하는 것과 공공부조가 지니고 있는 한계로 합리성이 미흡한 것으로 평가되었다.
- 공공부조는 이들이 사회적 위험에 의하여 빈곤으로 추락할 위험이 존재함에도 불구하고 이들이 사회적 위험에 의하여 빈곤으로 추락한 경우에 한하여 빈곤 보호적 기재로서 작동할 수밖에 없고, 이는 수동적이라는 문제점과 함께 사회보험에서 일차적으로 걸러주어야 할 대상 모두를 공공부조가 감당하게 되어 제도에 상당한 부담으로 작용하게 된다.
- 사회보험에서 급여 관련 내용은 급여 수급조건과 종류 그리고 수준으로 구분하고 있다. 전반적으로 급여 수급조건이 상대적으로 까다롭거나 엄격한 경향을 보이고 있다.
∙ 사회보험의 급여 지급기간이 한정되어 있는 경우에 사회보험은 빈곤 추락을 예방하는 기능을 정지하게 되고, 공공부조는 빈곤에 대한 보장(보호)을 하는 단계에 와 있지 않은 상태에서 사각지대가 발생하게 되어 사회보장체계의 한계가 나타나는 점이다.
- 따라서 공공부조의 경우 사회보험에서 보장하지 못하고 있는 영역에서 가장 우선적인 정책과제는 당연히 사회보험의 급여 대상에 전혀 포함되지 못하는 계층에서 이미 빈곤 범위 안에 있는 계층에 대한 보호적 기능이 우선하여야 한다.
○ 기초보장제도의 선정기준과 급여수준을 결정짓는 최저생계비에 대한 평가는 보장의 적정성과 급여의 합리성 문제와 관련된다. 물론 최저생계비는 공공부조 제도의 수급 자격기준점을 제공하는 기능에서 출발하였지만, 이제는 사회복지 서비스 제도는 물론이고 사회보험제도, 그리고 더 나아가서는 정부의 각종 (한시적)시책에도 적용되는 한국 사회의 주요한 기준점이 되고 있다. 또한 민간 복지서비스는 물론이고 금융기관의 일부 상품은 수급자 혹은 차상위계층을 주요 대상(target population)으로 삼고 있다.
- 이러한 최저생계비는 계측방식의 합리성과 관련하여 욕구별 비목이 동일하고 지속적인 방식을 적용하고 있지 못한 점이 있다. 특히 주거비계측의 경우가 더욱 그러하다.
∙ 또한 비계측연도의 추정방식에 대해서도 국민기초생활보장제도가 도입된 이후, 최저생계비 전문위원회에서 해마다 거듭되어 문제인데, 주로 물가상승률만을 반영하였기 때문에 생활상의 변화는 물론이고 사용량의 변화를 반영하지 못하고 있는 실정이다.

⧠ 셋째로 도입과정에서 제기된 쟁점들을 비용효과성 측면에서 평가하였으며 특히 법 개편의 주요 목적인 자활조성에 중점을 두었다. 즉, 근로능력자들의 최저생활보장과 자활지원을 평가하였으며 근로빈곤층의 자립방안을 모색하였다.
○ 도입과정에서 제기된 쟁점을 비용효과성(cost-effectiveness)을 기초로 재평가한 결과, 빈곤의 장기화 및 근로유인효과 등에서 실효성있게 대응하고 있지 못하였다.
- 적극적인 탈빈곤대책의 방안모색이 필요하며 다양하게 검토되어야 할 것이다.
○ 이러한 평가결과는 기초생활보장제도를 도입하는 과정에서 자활사업의 목표와 방향에 대한 사회적 합의를 형성하는 과정이 부족했기 때문일 수 있다.
- 특히 자활사업은 기초생활보장제도라는 공공부조에서의 커다란 패러다임 전환과 동반했던 것이라는 점에서 이러한 사회적 합의를 형성하는 과정이 매우 중요했던 것으로 판단된다.
∙ 그러나 제도를 도입하고 발전시켜가는 과정에서 자활사업 시행의 규범적인 근거, 빈곤의 원인과 동학에 대한 이론적․실증적 근거, 자활사업과 거시경제 및 노동시장의 상호작용에 대한 논의는 거의 이루어지지 못하였다.
∙ 일부는 자활사업 자체가 바람직하지 않거나, 그다지 중요하지 않은 것으로 생각한다. 반면에 오랫동안 빈민운동 등을 통해 자활사업을 추진해 온 경우에 자활사업의 필요성을 적극적으로 인정하는 경우도 있다. 더 나아가 수급자에 대한 조건부과 형식으로 시행되는 자활사업보다는 근로능력자를 분리하고, 차상위계층을 적극적으로 포함하여 근로능력빈곤계층의 자립을 촉진하는 방향으로 제도를 더욱 발전시켜야 한다는 주장도 있다.

⧠ 넷째로, 제도에 대한 수급자 및 국민의 의식과 태도 실태분석의 주요 결과, 수급자와 일반국민 간에 약간의 차이가 있으나 모든 국민이 최저생활을 유지하도록 국가가 도와야 한다는 점에서는 찬성의 입장이 강하고 이를 위해 국가가 세금을 더 걷거나 더 낼 의사가 있다는 부분에 대해서도 수급과 관계없이 절반 이상 찬성하고 있는 것으로 나타났다.
- 법 제정 초기에 비해 10년이 경과된 시점에서 기초보장제도에 대한 인지도와 모든 국민의 최저생활 유지라는 제도목적에 대한 이해는 상당히 개선된 것으로 보인다.
∙ 그러나 여전히 42.2%의 국민들은 기초보장제도를 모르거나 들어보지 못한 것을 볼 때 ‘국민’의 기초생활보장제도로 자리매김 하기 위해 국민이 체감하는 국민기초생활보장제도로 재정비 해야할 것으로 보인다.
⧠ 이처럼 국민기초생활보장제도가 법제정 및 시행과정에서 다양하게 논의되었던 쟁점들은 제정 10년을 맞은 현재에도 여전히 개선해야할 문제로 적지 않게 남아있다.
○ 광범위한 사각지대의 존재, 보충급여에 따른 급여형평성의 문제, 자활제도의 비효율성(비효과성), 주변 제도와의 비정합성, 근로능력자의 근로의욕의 문제(복지의존성) 등이다.
⧠ 국민기초생활보장법 제정과정에서 논의되었던 주요 쟁점들에 대한 재평가의 결과를 토대로 향후 제도의 발전을 위해 다음과 같은 몇 가지 정책제안을 하였다.
○ 유연성 있는 복지행정 인프라 강화
- 2010년 1월부터 사회복지통합관리망이 추진예정 중에 있다. 이는 10년간의 자산조사 중심의 복지업무로 발생되었던 기초보장제도의 대상의 포괄성 및 기준의 합리성 문제가 해소될 수 있는 발전적인 추진방안이다. 물론 보다 제도의 건강성 확보를 위해서는 엄격한 자산조사에 의존하기 보다는 실효성있는 모니터링 추진이 병행되어야 할 것이다.
∙ 또한 기초보장관리단과의 유기적 연계를 통해 현재 기초보장관리단에서 수시로 실시하고 있는 중앙현장조사, 수급자격변동조사 등의 자료를 활용하여 부적정급여수급 사례(중복․과다․과소급여) 수급자의 자격 변동을 확인하고 적용하는 자세를 지속적으로 갖추어야 한다.
○ 근로능력자의 최저생활보장과 근로유인의 정책패키지
- 기초생활보장제도 내적인 측면에서 욕구별 급여체계로의 개편을 고려할 수 있으며 이를 다양한 소득보장제도와의 관련성 등 보다 거시적인 측면으로 확대하여 ‘단계적으로 빈곤에서 벗어날 수 있는 사회보장체계’를 구축하는 방안을 고려할 수 있다.
∙ 이를 위해서 기초생활보장제도는 그 동안 지적되어 왔던 재산의 소득환산율이나 부양의무자 기준 등 선정기준을 완화하여 비수급 빈곤층이 양산되는 것을 막고 더불어 근로능력이 있는 수급자들을 빈곤의 함정에서 벗어나게 한다는 측면과 사회적 형평성 측면에서 볼 때 차상위계층 혹은 일반 저소득층에 대한 다양한 지원도 필요하다.
∙ 저소득 근로자의 근로활동을 유인하기 위해서는 국민기초생활보장제도의 급여체계를 분리하여 생계 및 주거급여를 개별적으로 지원하고 여기에 의료 및 교육 등 현물급여를 다양화하고, 근로장려세제를 병행 지원하는 것이 바람직할 것이다.
○ 근로능력 판정 기준 내실화
- 근로능력의 판정은 기초생활보장제도의 근로능력자에 대한 지원 및 조건부과 등 관리 운영의 신뢰성과 형평성을 제고하는데 있어서 중요한 요소이다.
∙ 공신력 있는 의료기관을 통한 근로능력 판정체계를 구축함과 동시에 복지급여 및 서비스 신청을 위한 근로능력 판정체계 및 진단서 등을 마련하되 간편하게 작성 및 발급받을 수 있도록 함으로써 진단서 발급으로 인한 저소득층의 부담 및 사회적 비용을 절감하고, 동시에 진단서와 관련된 규정을 명확히 함으로써 진단서에 대한 불만과 혼란을 감소시킬 필요가 있다.
○ 단기적으로 기초보장제도 내에서의 자활사업 활성화
- 중고령층과 비롯한 저소득 장기실업자 등 취업애로층에 대해 대안적인 노동시장 참여의 방식을 모색하는 것은 충분히 정당성이 있는 것으로 판단된다. 이와 관련해서 소규모 생계형 창업이나 공공부문․제3섹터에서의 사회적 일자리를 창출하는 것은 매우 유력한 대안이 될 수 있을 것이다.
∙ 또한 보건복지부와 노동부 모두 각자의 접근방법을 서로 배타적으로 강조하는 것은 타당하지 않으며 두 접근방법의 장점을 살릴 수 있는 방안을 마련함으로써 자활사업의 발전방안을 모색하는 것이 바람직하다.
○ 예산의 신축적 대응능력 제고
- 국민기초생활보장제도 예산의 재량적 확대 편성에 의존하지 않는 자체의 신축적 대응능력을 높일 필요가 있다. 더불어 국가의 재정건전성 확보의 차원에서 부정수급 등 재정의 누수요인을 철저히 차단할 수 있도록 전달체계를 잘 정비할 필요가 있다.

○ 사회안전망 평가체계 구축
- 국민기초생활보장제도의 역사성이 진정한 가치를 구현하려면 실효성이 담보되어야 한다. 이제는 빈곤대책을 중심으로 하는 복지를 이념이 아닌 과학으로 접근하는 노력이 필요하다.
∙ 이를 위해서는 국민기초생활보장제도의 정기적인 평가체제 구축이 필요하며, 정확한 평가를 위해 행정전산 시스템 구축 등의 근본적인 기반이 구축되어야 한다.
∙ 사회보장체계 사회안전망 구축의 실현을 위하여 정책 내지는 제도들의 정합성, 효율성 등을 고려한 통합적이고 지속적인 점검과 진단이 반드시 필요하다.

This study is the latest milestone in a series of studies that have been conducted since 2002 in an effort to monitor, evaluate, and improve the effectiveness and efficiency of the National Basic Livelihood Security System (NBLSS).
It has been 10 years since the National Basic Livelihood Security Act was legislated. There had been hot debates on variety of issues concerning NBLSS before and after the Act was enacted. The main issues debated at that time include its purpose, coverage, benefit level, and financial projection.
Ten years after the legislation, the system is troubled with gaps in its coverage, its budgetary burden and those who make fraudulent claims.
This study looks into a range of critical issues that had been debated 10 years ago in relation with the legislation and discusses the reason why those issues were raised and what changes took place since. Furthermore, this study attempts to evaluate and monitor the system operation by analyzing the attitude and public awareness both beneficiaries and the general public have of the system
목차
제1장 서 론
제1절 문제제기 및 연구의 목적
제2절 연구내용 및 연구방법
제3절 연구의 기대효과 및 한계

제2장 국민기초생활보장제도 개요와 주요 쟁점
제1절 국민기초생활보장제도 주요 개요
제2절 국민기초생활보장제도의 주요 변화
제3절 국민기초생활보장제도 평가틀
제4절 국민기초생활보장법 제정 이전과 이후의 주요 쟁점

제3장 국민기초생활보장법 제정과 제도 도입에 대한 평가
제1절 경제위기 상황에 대한 정책대응으로서 적절성 평가
제2절 사회보장체계 내에서 국민기초생활보장제도와 사회보험의 정합성 평가
제3절 최저생활에 대한 보장성 평가: 선정 및 급여기준으로서 최저생계비

제4장 국민기초생활보장제도의 자활조성에 대한 평가
제1절 국민기초생활보장제도 도입과정에서의 쟁점에 관한 비용 효과성 평가 및 근로빈곤층 자립지원을 위한 개선방안
제2절 근로빈곤층의 최저생활 보장방안
제3절 국민기초생활보장제도와 노동시장정책: 근로빈곤층 보호방안을 중심으로

제5장 기초생활보장제도에 대한 수급자 및 국민의 의식과 태도
제1절 조사 개요
제2절 분석결과
제3절 소결

제6장 결론
제1절 연구의 함의
제2절 정책 제안

참고문헌

부록
보고서 번호
연구보고서 2009-26-1
URI
http://repository.kihasa.re.kr:8080/handle/201002/819
ISBN
978-89-8187-601-2
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