경제∙사회 양극화의 현황과 대응 방안(2차년도) : 취약계층 보호를 위한 정책 대응

제목
경제∙사회 양극화의 현황과 대응 방안(2차년도) : 취약계층 보호를 위한 정책 대응
저자

강신욱노대명; 신호성; 현영진; 김민희

발행연도
2008
발행기관
한국보건사회연구원
초록
본 연구는 협동과제 3년차 연구 중 2년차에 해당되며, 취약계층 보호를 위한 국외의 정책사례를 주로 다루고 있다. 동일 과제의 1년차 연구의 산물이었던 󰡔분배구조 변화의 원인과 대응방안󰡕에서 분석되었던 근로빈곤층, 자영업자의 소득지위와 건강불평등의 문제에 대해 국외 주요 국가들의 대응 정책을 살펴보고 그로부터 시사점을 도출하고자 한 것이다. 또한, 국외의 사례를 직접적으로 다루지는 않았으나 취약계층이 직면한 주요 문제인 금융소외에 대해서 실태와 정책적 대안을 제시하고자 하였다. 주요 연구 결과는 다음과 같이 요약될 수 있다.
근로빈곤층에 대한 정책의 기조는 크게 세 가지로 분류된다. 첫째는 임금의 유연성을 강화하여 사회적 임금과 최저임금을 삭감하고 이를 통해 저임금노동의 공급을 증대시키려는 정책이다. 둘째는 조기퇴직이나 노동시장 단축과 같은 방식으로 노동공급 축소를 통해 고용을 유지하고 복지지출을 축소하려는 정책이다. 셋째는 각종 사회보장정책을 고용촉진 정책과 연계시키고 인적자본 개발을 최우선 과제로 부각하는 정책이다. 이러한 정책들은 각각의 장, 단점을 드러내고 있는데, 본 연구에서는 형평성(소득불평등과 빈곤율 감소 효과)과 효율성(노동공급 증대 효과)의 관점에서 미국, 영국, 프랑스의 근로 빈곤대책을 비교하였다. 미국은 근로빈곤층 복지수혜자를 노동시장으로 진입시키는 데 어느 정도 성과를 거두는 것으로 나타났다. 그러나 이러한 성과를 가능하게 한 조건으로 풍부한 저임금 노동시장이 있었다는 점과, 공공부조제도에 내포된 강한 징벌적 조치들이 일으키는 문제가 간과되어서는 안 될 것이다. 영국의 경우 강력한 공공부조제도를 통해 빈곤감소 효과를 높이고 적극적 노동시장정책 프로그램과 근로소득보전제도를 결합함으로써 노동공급을 촉진하였으나 재정적 부담이 가중될 수밖에 없는 구조라는 문제점을 안고 있었다. 프랑스의 정책은 노동시장에서의 낮은 노동수요와 공공부문에 의한 고용창출정책의 강화로 특징지어진다. 그러나 그 성과 면에서는 높은 성과를 거두었다고 보기 어렵다.
이러한 비교를 통해 도출할 수 있는 시사점은 크게 세 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 앞으로 경제위기가 심화되고 노동수요가 급격히 감소한다면 미국과 영국의 정책적 접근, 즉 노동시장의 저임금 일자리 수요진작에 초점을 둔 방식이 더는 효과적으로 작동하기 어렵게 될 것이다. 따라서 비시장 부문의 고용창출 잠재력을 극대화하고, 현금보조나 임금보조방식의 정책을 선택할 경우 표적화된 집단을 대상으로 신중하게 정책을 결정하는 것이 필요하다. 가장 대표적인 정책은 사회서비스 공급을 확대하고 그에 따라 일자리를 창출하는 것이다.
둘째, 경제위기가 심화될 경우 사회보험방식의 제도나 공공부조 중심의 제도 모두 재정압박 문제에 직면할 것이므로 재원투입방식의 변화가 불가피할 것으로 전망된다. 우리나라의 기초생활보장제도도 근로빈곤층이 증가하는 상황에서 효과적인 소득보장에 한계가 있을 것으로 판단되며, 따라서 기초생활보장제도를 개편하거나 대안적인 소득보장 프로그램을 마련해야 할 필요가 있다.
셋째, 앞으로 세계경제의 변화가 국가경제에 미칠 장기적 영향이라는 측면에서 사회지출의 구성방식에도 변화가 필요하다는 점이다. 우리나라도 앞으로 일정기간 사회보험제도의 추가적 적용확대가 힘들 것이라는 점을 고려하여 공공부조제도보다 각종 사회서비스와 현물급여를 확대하는 방향에서 지출을 늘려야 하며, 이를 위한 별도의 재원마련이 필요하다.
지난 10년간 우리나라 사회보장제도의 발달과정에서 취약계층 보호를 위한 제도의 형식적 틀이 완성되었으나 자영업자는 근로자와 비교하면 여전히 사회보장의 수혜를 덜 받고 있고, 특히 산업재해와 실업의 위험으로부터 보호받지 못하고 있다. 스웨덴은 거의 모든 위험에 대해 자영업자는 근로자와 차별 없이 보호되고 있다. 단지 급여의 기준이 되는 소득을 계산하는 방법에서 근로자와 차이가 있을 뿐이었다. 영국 또한 국민보험체계를 통해 장애와 양육에 따르는 경제적 위험으로부터 보호를 받고 있었고 저소득층을 위한 근로소득공제 제도의 적용 면에서도 근로자와 자영업자의 차이가 없었다. 네덜란드의 경우, 다수의 사회보장(보험)제도가 근로자로서의 지위 유지와 밀접하게 연계되어 있어서 자영업자가 그로부터 제외되는 경우가 많은 편이었으나, 자영업자를 대상으로 한 장애보험과 양육수당이 최근까지 유지되었고, 근로자로서의 경력이 있는 자영업자가 근로자 대상 사회보험에 자발적으로 가입하는 것이 보장되어 있다. 그러나 우리나라의 경우 유병급여와 장애보험에 해당하는 산재보험은 근로자에게만 적용되고, 고용보험상의 실업급여제도 역시 근로자에게만 해당한다. 차상위 소득계층을 대상으로 하는 근로장려세제(EITC)도 근로자만을 대상으로 하고 있다. 무엇보다도 주요 선진국은 종사상의 지위와 상관없이 거주에 근거하여 지급받을 수 있는 최소한의 현금급여와 광범위한 현물급여 제도가 작동하고 있으나 우리나라는 그렇지 않다는 점은 큰 차이이자 문제점이라고 할 수 있다.
근로자보다 자영업자의 평균소득이 낮고, 자영업자의 실질 시장소득이 점차 감소하는 추세에서 자영업자에 대한 사회보장제도를 보완하는 것이 시급하다. 현재 자영업자를 대상으로 연금제도와 건강보험제도가 시행되고 있다는 점은 사회적 보호의 영역과 범위를 확대하는 데 긍정적인 요인으로 작용할 수 있다. 즉 불완전하나마 소득파악 근거한 보험료 징수, 부과체계가 작동하고 있기 때문이다. 이를 근거로 우선적으로, 먼저 자영업자 대상 산재보험을 시행하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다. 또한, 자영업자 대상 실업보험 적용 또한 불가능한 문제만은 아닐 것이다. 이 경우 실업 판정의 방법이 문제가 될 수 있는데 스웨덴의 경우처럼 사업자 등록증을 반납하고 사업관련 자산을 모두 처분한 시점을 실업의 시점으로 간주하는 방법의 적용이 타당하다고 판단된다. 자영업자 대상 실업급여의 적용이 단기간에 이루어지기 어렵다면 네덜란드와 같이 근로자로서 고용보험 가입실적이 있던 자영업자는 피보험자의 지위를 자발적 선택에 따라 유지할 수 있도록 하는 제도를 채택할 수 있다. 이와 동시에 저소득층을 대상으로 하는 광범위하고 다양한 현금 및 현물 급여체계를 갖추는 것이 병행되어야 할 것이다.
건강불평등은 회피 가능하고 불필요한 원인에 의한 건강상태의 차이를 말한다. 건강에 대한 사회적 결정인자에 관한 논의를 계기로 건강에 영향을 미치는 사회경제적 요인을 개선하려는 노력이 사회정책의 대상으로 등장하였다. 그 가운데에서 본 연구는 세 가지 주요 국외 정책사례에 주목하였다.
첫째, 건강형평성을 줄이기 위한 노력으로써 건강영향평가를 적극적으로 고려할 필요가 있다. 사회적 결정인자에 영향을 미치는 정책을 수립할 때, 사전에 건강불평등 정도를 측정하고 보건정책 의제의 설정이나 평가, 협력관계의 재설정 등을 꾀할 필요가 있다.
둘째, 의료서비스 수요자의 관점에서 의료서비스가 통합적으로 제공되어야 하며, 이를 위해 일차의료 공급자의 관리자로서의 역할이 증대되어야 한다. 뉴질랜드가 시도한 일차의료개혁에서 취약계층의 일차의료이용을 증진하는 데 초점이 맞추어진 이유는 일차의료를 포함한 외래서비스가 건강결과를 증진시키고 보건의료 자원을 효율적으로 배분하는 데 중요한 역할을 수행할 것으로 기대되기 때문이었다. 일차의료의 강화를 통해 의료서비스 간의 통합적인 관리를 강화하고 건강증진 프로그램의 적극적 시행 등을 통해 건강형평성을 높이려는 시도는 우리에게 좋은 시사점이 된다.
셋째, 건강불평등 해소를 추진하는 방식으로서 제안된 동원전략은 여전히 공공기관 중심의 전략이 주요한 사업방식이거나 아직 지역사회나 민간의 건강증진, 건강불평등 해소 역량이 미진한 상태인 우리나라에게 좋은 사례가 될 수 있다.
금융소외는 소득수준이 낮은 서민들이 제도권 금융시장으로부터 돈을 빌리고 싶어도 빌릴 수 없거나, 빌리더라도 원하는 만큼의 대출을 받을 수 없는 현상을 말한다. 사금융 이용자 중 자력으로 대출금 상환이 가능한 정상채무자 비율이 40% 정도나 된다는 사실로부터, 지불능력을 가진 사람들도 제도금융으로부터 소외되었음을 알 수 있다. 지불능력을 가진 금융소외층을 금융기관으로 흡수하기 위해, 이들을 선별하기 위한 기초로서, 사금융 이용자 중 정상채무자의 자력상환 가능성에 영향을 주는 요인들을 로짓모형을 이용하여 분석하였다. 그 결과, 금융소외층 중 지불능력이 있는 정상채무자를 선별할 때 주요하게 고려되어야 할 요인들은 부채부담비율, 총부채, 연체사실, 나이 및 직업인 것으로 나타났다. 금융기관은 이러한 요인들을 고려하여 각 요인에 대해 적절한 가중치를 부여하여 지불능력이 있는 정상채무자를 제대로 선별해야 할 것이다.
지불능력이 있는 금융소외층을 제대로 선별한 다음에는 이들에게 적정한 금리수준이 제시되어야 한다. 2001년부터 2005년까지의 기간에 대해서, 대표적인 서민금융기관인 상호저축은행의 소액신용대출에 대한 적정금리는 10%에서 26.4%인 것으로 추산되었다. 이것은 2007년 6월 11일부터 금융감독원이 시행한 환승론의 제2금융권 대출 금리인 35~48%보다 10%p 이상 낮은 것으로 나타났다.
금융당국과 정부는 서민 금융기관이 금융소외층을 흡수할 수 있도록, 자기자본비율 및 여신건전성에 관한 양적 규제보다는 질적인 규제를 통해 일관성 있는 지원을 해야 한다. 지불능력이 있는 금융소외층을 선별하는 과정 및 적정 금리수준, 사후 관리에 대한 미세 감독을 통해 일반대출과 다른 형태의 건전성 규제를 해야 할 것이다. 정부는 금융소외층을 금융기관으로 흡수하는 과정에서 발생할 수 있는 부가적 감독비용을 지원하고, 금융기관이 소액대출을 제대로 취급할 수 있는 시스템을 확립할 수 있도록 시스템 확충과 관련된 지원을 해야 할 것이다.
목차
제1장 서론(강신욱)
제1절 문제제기
제2절 연구의 구성

제2장 근로빈곤층 지원정책의 국제비교(노대명)
제1절 문제제기
제2절 이론적 검토
제3절 근로빈곤층의 현황
제4절 각국 정책의 비교와 정책적 시사점
제5절 소결

제3장 자영업자의 빈곤화 방지를 위한 사회보장정책 사례(강신욱)
제1절 자영업 대상 사회보장정책 연구의 필요성
제2절 우리나라 소득분배구조에서 자영업가구의 지위
제3절 자영업 비중에 대한 국제적 비교
제4절 자영업 종사자 대상 사회보장정책의 국외 사례
제5절 소결

제4장 건강불평등 해소 정책(신호성)
제1절 건강불평등의 원인
제2절 건강불평등 국제비교
제3절 외국의 건강불평등 해소 정책
제4절 소결

제5장 금융소외 계층의 금융기관으로의 흡수 방안(현영진)
제1절 문제제기
제2절 금융소외의 현황
제3절 금융소외 계층의 금융기관으로의 흡수방안
제4절 소결

제6장 결론 및 정책적 시사점(강신욱)
보고서 번호
협동연구 2008-01-02
ISBN
978-89-8187-544-2
Files in This Item:

qrcode

Items in DSpace are protected by copyright, with all rights reserved, unless otherwise indicated.

Browse