서구 근로빈곤문제의 현황과 쟁점

제목
서구 근로빈곤문제의 현황과 쟁점
저자

노대명; 김민희; 유정예

발행연도
2008
발행기관
한국보건사회연구원
초록
제1장 서론
□ 한국 근로빈곤층 정책은 현재 그것을 지배하고 있는 이념, 즉 성장을 통해 빈곤, 특히 근로빈곤 문제를 해결할 수 있다는 이념을 극복해야 할 것임. 과거 수 십 년간 고도성장을 통해 소득불평등과 빈곤문제를 해결하는데 성과를 거두었지만, 그것은 앞으로도 지속 가능한 패러다임이 아님.
□ 위에 언급한 문제의식에 따라 서구 각국의 근로빈곤 문제에 대해, 실태를 진단하고 정책적 개입방안을 살펴본 뒤, 각국의 개입방식에 따라 근로빈곤율이 어떻게 변화하였는지 살펴보고자 함. 이는 주로 1990년대 중반부터 2000년대 중반까지의 기간 중 근로빈곤율의 변화에 영향을 미치는 요인을 살펴보는 것임.
□ 이러한 분석을 통해 성장전략과 분배전략이 근로빈곤 문제에 어떠한 영향을 미쳐 왔으며, 이러한 전략이 향후 위기상황에서 어떻게 개편되어야 하는가에 대한 시사점을 도출하고자 함.

제2장 이론적 검토
□ 근로빈곤층(Working Poor) 개념에 대해서는 여전히 합의된 개념이 존재하지 않으며, 여기서는 크게 세 가지 개념을 제시하고 있음.
- 개념 A = 지난 1년간의 취업기간에 따른 근로빈곤층: 빈곤층 중 지난 1년간 7개월 이상 근로한 사람을 근로빈곤층으로 규정하는 방식.
- 개념 B = 현재 취업상태에 따른 근로빈곤층: 빈곤층의 현재 취업상태를 고려하여 취업자와 실업자를 근로빈곤층으로 규정하는 방식.
- 개념 C = 근로능력 유무에 따른 근로빈곤층: 빈곤층 중 근로능력이 있는 사람을 근로빈곤층으로 규정하는 방식. 하지만 이 개념은 근로능력 빈곤층(Workable Poor)으로 이해되어야 함.
□ 최근 유럽연합 차원에서 근로빈곤층에 대한 개념정의는 지난 1년간 7개월 이상 근로한 사람으로 규정하는 경향을 보이고 있으며, 이는 미국의 근로빈곤층 개념과 유사한 것임. 이 점에서 향후 근로빈곤층 개념은 이러한 방향으로 수렴될 수 있을 것임.
□ 한국사회는 아시아국가 중에서는 상대적으로 빠르게 근로빈곤 문제에 천착하여 연구를 진행해 왔던 경우에 해당됨. 하지만 이를 뒷받침하는 연구 인프라는 취약한 상황임.

제3장 각국 근로빈곤층의 실태
□ 근로빈곤 문제에 대한 국제비교는 기초자료의 부재라는 문제로 인해 여전히 제한된 국가를 중심으로 이루어지고 있음. 즉, 유럽의 근로빈곤층에 대한 비교연구가 가장 활발하게 이루어지고 있으나, 다른 국가들과의 비교는 어려움이 있는 상황임.
- 따라서 이 연구에서는 유럽의 근로빈곤층과 미국의 근로빈곤층 문제를 별도의 절로 나누어 설명하고자 함.
□ 유럽 근로빈곤층의 실태는 다음과 같이 요약할 수 있음.
- 유럽의 상대빈곤율 추이를 보면, 1980년대 중반 평균 7.9%의 빈곤율이 2000년에는 9.3%로 증가한 것을 알 수 있음. 이는 유럽의 빈곤문제가 지난 20년간 심화되는 경향을 나타내 왔음을 의미함.
- 유럽 15개국의 상대빈곤율을 세전(稅前)과 세후(稅後)로 나누어 살펴보면(2005년), 사회보장제도와 조세제도를 통한 빈곤감소율이 약 9%에 달하는 것으로 나타나고 있음. 이는 시장에서 발생한 빈곤문제에 대한 정책적 해결노력이 상대적으로 컸다는 것을 의미함.
- 근로빈곤율(2001년 취업빈곤율)을 보면, 그리스, 포르투갈, 스페인 등 남유럽국가에서 높게 나타나며, 스웨덴이나 핀란드 등 북유럽국가들에서 낮게 나타나고 있음.
- 근로빈곤층의 개인특성을 보면, 연령이 젊을수록, 교육수준이 낮을수록, 남성에 비해 여성의 빈곤위험이 높은 것으로 나타나고 있음. 그리고 시간제근로자나 임시직근로자의 빈곤위험이 전일제 근로자에 비해 높게 나타나고 있음. 이는 거의 모든 국가에서 공통적으로 나타나는 경향임.
□ 미국의 근로빈곤층 문제는 유럽이나 다른 국가들과 비교하기 힘든 특성을 갖고 있음. 그것은 빈곤문제에 대한 정책적 노력이 상대적으로 낮고, 인구구성에 있어 다양한 인종의 빈곤위험이 높게 나타나고 있기 때문임.
- 미국의 인종별 빈곤율을 보면, 흑인빈곤율이 상대적으로 높게 나타나고, 히스패닉계의 빈곤율 또한 백인빈곤율 또는 전체 빈곤율에 비해 높은 수준으로 나타나고 있음.
- 가구유형별로 보면, 여성가장가구의 빈곤율이 다른 가구에 비해 월등하게 높게 나타나는 것을 알 수 있음. 이는 미국 근로빈곤정책에 있어 여성가장가구에 대한 대책이 갖는 위상을 말해주는 것임.
- 미국의 근로빈곤층(연방빈곤선 기준) 규모는 1993년부터 2000년까지 감소세를 보여 왔으나, 이후 지속적으로 증가하는 추세를 보이고 있으며, 2005년 5.4%로 다소 소폭의 감소세를 보이고 있음.
- 미국 근로빈곤층의 취업상태별 특성을 보면, 2006년 현재 전일제 근로자의 2.7%가 빈곤층이었다면, 비전일제근로자 중에서는 12.6%가 빈곤층으로 나타나고 있음. 이는 취업상태가 중요한 요인임을 말해줌.

제4장 각국 근로빈곤층 지원정책의 비교
□ 여기서는 각국의 근로빈곤층 지원정책을 아래와 같이 비교 분석하고자 함.
- 먼저 분석대상 국가는 프랑스와 영국 그리고 미국으로 제한하고 있음. 이는 자료의 접근성 외에도 정책내용에 대한 보다 체계적인 정리를 위해 선택된 것임.
- 이어 근로빈곤층 대상 정책은 매우 다양하지만, 여기서는 적극적 노동시장정책과 사회보장정책(특히 소득보장정책)을 중심으로 살펴보고 있음.
□ 적극적 노동시장정책에 대한 비교결과는 아래와 같음.
- 고용보호제도의 엄격성을 종합지표(overall)를 중심으로 살펴보면, 2003년 현재 미국이 0.7로 가장 낮고, 영국이 1.1, 프랑스가 2.9로 나타나고 있음. 이는 고용의 불안정성을 나타냄과 동시에, 노동시장의 경직성과 2원화를 나타낸다는 점에서 어느 것이 우월하다고 해석하기 힘든 사항임. 하지만 전체적으로 고용보호의 엄격성은 약화추세에 있는 것으로 판단됨.
- 적극적 노동시장정책은 지출측면에서 보면, 2000년 현재 GDP 대비로 프랑스가 3.2%로 가장 높고, 영국이 0.8%, 미국이 0.4%로 가장 낮게 나타나고 있음. 이는 미국의 경우, 근로자에 대한 사회적 투자가 상대적으로 낮다는 것을 의미함.
- 근로빈곤층 대상 적극적 노동시장정책 또는 근로연계복지정책을 비교하면, 미국은 가장 엄격한 징벌적 제도를 갖추고 있으며, 프랑스는 상대적으로 가장 관대한 또는 노동수요를 중시하는 접근을 하는 것으로 판단됨.
- 주목해야 할 점은 적극적 노동시장정책은 전체적으로 사업성과가 높지 않은 것으로 평가되고 있으며, 상대적으로 사업성과(취업율 등)가 높은 정책은 대상집단을 정확하게 표적화하고 이들 집단의 욕구에 맞는 프로그램을 제공하는 경우라는 것임.
□ 근로빈곤층에 대한 각국의 사회보장제도, 특히 소득보장제도를 비교해 보면 다음과 같은 특징이 나타나는 것을 알 수 있음.
- 실업급여의 수급조건과 수급기간 그리고 소득대체율을 보면, 미국과 영국이 프랑스에 비해 상대적으로 보장성이 낮다는 것을 알 수 있음. 그것은 수급에 필요한 최소취업기간, 최대급여기간, 급여수준 그리고 수급자 규모 등에서 잘 나타나고 있음.
- 공공부조제도를 보면, 전체적으로 제도의 형태에는 차이가 있지만, 전체적인 구성방식에서는 큰 차이가 없는 것으로 나타나고 있음. 다만, 근로빈곤층을 대상으로 하는 정책과 관련해서 미국은 TANF 제도를 중심으로 상대적으로 엄격한 수급기간 제한방식을 쓰고 있으며, 다른 국가들은 보다 관대한 방식을 적용하고 있음.
- 여기서 주목해야 할 점은 공공부조제도나 실업부조제도의 경우, 지원받는 대상집단의 특성과 욕구에 따라 그에 대응하는 다양한 제도를 설치, 운영하고 있다는 것임.

제5장 각국 근로빈곤율의 변화 요인
□ 유럽의 8개국을 대상으로 경제성장 및 산업구조, 고용상태, 고용보호제도, 사회보장제도 등이 근로빈곤율의 변화에 미친 영향을 살퍼 보았음.
- 먼저 비교대상국가는 핀란드, 프랑스, 독일, 아일랜드, 이태리, 네덜란드, 포르투갈, 스웨덴 등 8개국임.
- 이어 복지체제 유형에 따라 근로빈곤율과 그것에 영향을 미친 요인들을 살펴보면, 보수주의 복지체제와 사민주의 복지체제 그리고 남부유럽 국가들이 유의미한 차이를 보이는 것으로 나타나고 있음.
- 끝으로 표준화된 계수 값을 보면, 어떠한 요인이 근로빈곤율에 어느 방향에서 어느 정도로 영향을 미치는지 알 수 있음. 1) 1인당 GDP는 -0.738로 근로빈곤율의 감소에 영향을 미치는 것으로 나타나고 있음. 이는 가장 영향력이 큰 요인임. 2) 사회서비스부문 취업자 비중은 0.215로 근로빈곤율의 증가에 영향을 미치는 것으로 나타나고 있음. 하지만 이는 앞서 언급한 바와 같이 각국의 정책적 대응에 따라 다른 결과를 나타내게 됨. 3) 실업급여지출은 -0.559로 근로빈곤율의 감소에 상대적으로 큰 영향을 미치는 것을 알 수 있음. 그리고 적극적 노동시장지출은 -0.345로 적지 않은 영향을 미치는 것으로 나타나고 있음.
□ 1995년~2003년 유럽 주요 국가의 근로빈곤율 변화에 영향을 미친 요인에 대한 분석결과는 다음과 같은 시사점을 주고 있음.
- 근로빈곤문제를 해결함에 있어 경제성장을 통한 일자리 창출이 매우 중요한 정책수단이나, 실업급여나 적극적 노동시장정책 관련 지출 등이 결합됨으로써 그 효과가 극대화될 수 있음.
- 근로빈곤문제를 심화시키는 위험요인은 탈산업화와 고용불안, 저임금의 증가, 편부모가구의 증가 등으로 나타나며, 이는 지난 8년간 지속적으로 위험을 증가시켜 왔던 것으로 나타나고 있음.
- 하지만 최근 세계 각국이 새로운 위기국면으로 접어들고 있으며, 세계경제가 마이너스 성장을 기록할 것으로 전망되는 상황에서 경제성장을 통한 근로빈곤문제 해결을 기대하기 힘들 것으로 예상됨.

제6장 근로빈곤층 문제의 쟁점 분석
□ 이 장은 미국과 유럽의 일부국가 그리고 일본과 한국의 근로빈곤층 실태 및 그것에 영향을 미치는 요인들을 비교 분석하고 있음. 그 분석결과는 아래와 같이 정리할 수 있음.
- 첫째, 경제성장을 통해 근로빈곤의 문제를 해결하기란 사실상 용이하지 않다는 것임. 이는 미국 등 일부국가의 사례에서 확인할 수 있는 바와 같이, 미미한 고용보호제도와 낮은 사회지출로 인해 오히려 문제가 악화되는 양상마저 나타나고 있기 때문임.
- 둘째, 노동유연화와 고용보호제도란 단일한 모형이 아니라 다양한 선택이 가능한 문제이며, 고용불안을 증폭시키는 노동유연화나 일부 Insiders를 보호하는 고용보호제도로 이해하는 것은 바람직하지 않다는 점임. 고용보호제도 없는 노동유연화는 사회통합에 부정적인 영향을 미칠 수 있으며, 일부 집단만의 고용보호제도는 임금격차를 확대시킬 수 있기 때문임.
- 셋째, 저임금 일자리와 불완전고용의 증가는 탈산업화에 기인한다는 점에서 보다 근본적인 대책마련이 필요하다는 것임. 이는 탈산업화 과정에서 창출되는 일자리의 상당수가 저임금과 고용불안의 위험을 내재하고 있음을 의미함. 하지만 현실적으로 대안적 일자리 창출이 용이하지 않다는 점을 감안하면, 이 부문에서 발생하는 근로빈곤층에 대한 소득보장대책을 강화하는 것은 불가피하다고 말할 수 있음.
- 넷째, 탈산업화에 따른 노동집약적 일자리의 증가는 여성 취업률의 증가와 밀접한 관련이 있으며, 이것이 근로빈곤층의 증가로 확산되지 않게 하는 방안을 모색해야 한다는 것임. 그것은 비경제활동 여성의 취업을 촉진함으로써 가구소득을 증대시키고, 가구단위에서 저임금근로자에 대한 소득보전을 통해 빈곤위험을 억제하는 전략이 필요하다는 것을 의미함.
□ 결국 근로빈곤문제를 해결하기 위해서는 크게 두 가지 방향에서 사회지출을 확대하는 전략을 선택할 필요성이 있음.
- 하나는 ALMP 관련 지출을 확대해야 한다는 것임. 이는 인적자본을 육성하는 프로그램 외에도 고용유지를 지원하는 프로그램의 개발이 필요하다는 것을 의미함. 특히 최근 주목받고 있는 일자리 나누기 프로그램에 대한 종합적인 검토가 필요함.
- 다른 하나는 가구단위에서 빈곤을 억제할 수 있도록 사회지출을 확대하는 것임. 이는 크게 현금급여와 현물급여 및 서비스로 구분할 수 있는데, 대상집단의 특성과 욕구에 따라 전략적으로 자원을 배분하는 방안이 중요한 의미를 가짐.

제7장 결론
□ 서국 각국의 근로빈곤 문제에 대한 비교 분석결과를 통해 얻을 수 있는 시사점은 탈산업화 등 경제․산업구조의 변화가 피할 수 없는 운명이 아니라는 것임.
- 1990년대 중반 각국이 직면했던 근로빈곤의 문제는 각국의 대처방식에 따라 2003년 다른 결과를 나타내고 있음.
- 이는 우리사회가 현재 직면하고 있는 근로빈곤 문제에 어떻게 대처하는가에 따라 수 년 뒤 상이한 결과를 얻게 된다는 것을 시사하는 것임.
□ 이러한 분석결과는 현재 우리사회가 직면하고 있는 경제위기와 그로 인한 근로빈곤율의 증가 문제를 해결하기 위한 정책방안 마련에 다음과 같은 시사점을 던져주고 있음.
- 저성장 또는 마이너스성장이 우려되는 상황에서, 근로빈곤문제를 해결하기 위해서는 실직자에 대한 실업급여 지출확대 및 취업자에 대한 각종 고용지원 강화가 중요한 의미를 가질 것임.
- 아울러 가구지출을 보조할 수 있는 각종 현금 및 현물급여 확대정책을 강화할 필요가 있음. 이는 개인단위의 근로소득감소로 인한 소비제약을 해소하기 위한 실질적인 지원을 확대해야 한다는 것을 의미함.
- 하지만 전반적으로는 우리사회가 처한 현실에 맞게 사회지출의 전략적 확대와 배분이 필요함. 즉, 정책적 우선순위를 정해 그에 따라 지원대상집단과 부문을 선택해야 한다는 것을 의미함.
목차
제1장 서 론
제1절 연구목적
제2절 연구방법
제3절 연구의 한계

제2장 이론적 검토
제1절 개념정의
제2절 미국의 연구동향
제3절 유럽의 연구동향
제4절 소결

제3장 각국 근로빈곤층의 실태
제1절 국제비교에 대해
제2절 유럽의 근로빈곤층
제3절 미국의 근로빈곤층
제4절 소결

제4장 각국 근로빈곤층 지원정책의 비교
제1절 지원정책의 개관
제2절 각국의 적극적 노동시장정책
제3절 각국의 사회보장정책
제4절 소결

제5장 각국 근로빈곤율의 변화요인
제1절 문제제기
제2절 분석모형 및 분석방법
제3절 분석대상에 대한 기초분석
제4절 분석결과 및 해석
제5절 소결

제6장 근로빈곤 문제에 대한 쟁점 분석
제1절 문제제기
제2절 각국 근로빈곤문제의 특성
제3절 노동시장특성과 근로빈곤층
제4절 고용보호제도와 근로빈곤층
제5절 사회보장제도와 근로빈곤층
제6절 소결

제7장 결 론
제1절 시사점
제2절 정책제안
보고서 번호
연구보고서 2008-18-6
ISBN
978-89-8187-508-4
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