우수 지역아동센터 지원 방안

제목
우수 지역아동센터 지원 방안
저자

강지원; 오윤섭; 손호성; 김경래

키워드
방과후돌봄; 지역아동센터; 성과 지표; 재정지원방식
발행연도
2017
발행기관
보건복지부
한국보건사회연구원
초록
저출산․고령화, 소득양극화, 근로빈곤 등과 같은 새로운 사회적 위험에 대한 정책 대안으로 사회서비스가 중요하게 인식됐다. 그러나 사회서비스를 공급하는 방식은 역사적 맥락과 시기에 따라 차이가 있고, 한 국가 내에서도 서비스의 내용과 여건에 따라 다양하다. 특히 중앙정부와 지방정부의 기능 분담, 기관 및 시설 지원 중심의 공급자 방식과 소비자에게 구매력을 보전하는 수요자 방식, 공공재원과 민간재원, 그리고 이용자의 자부담 등을 포함한 다양한 재원구성 방식에 따라서 다양하게 설계할 수 있다.
전형적인 공급자 중심 사회서비스는 시설과 기관수를 기준으로 예산 재원이 배분되며, 사회운동과 예산정치를 통해 자원 확충 노력이 전개되는데 예산 반영의 결과는 대부분 우연적이고 분절적인 특징이 있다(이재원 등, 2008, p.30). 지역아동센터는 공급자 중심 사회서비스로 시설 규모에 따른 운영비 지원액과 기관수를 기준으로 예산이 편성 된다.
2004년 법제화 이후 정부에서 보조금을 지원하면서 지역아동센터는 가파른 성장을 경험했다. 지역아동센터는 2004년 895개소에서 2016년 4,054개소로 4.5배 이상 증가했고(보건복지부, 2017, p.5), 이용 아동 수는 23,347명에서 106,668명으로 4.5배 이상 증가했다(보건복지부, 2017, p.ⅷ). 동 기간 정부 지원 단가는 월 67만원에서 월 436만원 기본운영비의 지원액은 20~29인 이하 규모로, 도시 지역 기준임.
으로 6.6배 이상 증가했고(보건복지부, 2016a, p.65), 기본 운영비 지원 정부 예산(국비, 지방비 포함)은 128억원에서 1,085억원으로 8.5배 이상 증가했다(보건복지부, 내부자료).
지역아동센터는 취학 아동에게 방과후 보호 및 돌봄을 제공하기 위한 아동복지시설로 저소득 취약계층에서 보편적인 아동(중위소득 100% 기준)으로 돌봄 대상이 확대됐다. 그러나 여전히 소득 기준과 돌봄 필요성을 기준으로 이용 아동을 선정하고 있어 일반 아동을 대상으로 하는 민간 시장(예, 학원)과는 구분된다.
이러한 양적 확대에도 불구하고 지역아동센터는 아동복지시설로써의 역할 정립과 위상 제고에는 한계를 갖고 있다. 개인이 운영하는 일부 시설이 지리적으로 혹은 공간적으로 열악한 환경이며, 종교 시설에서 운영하는 일부 시설이 종교 활동에 활용되는 등 부적절하게 운영됐기 때문이다. 또한 일부 지역아동센터는 급식비 및 보조금 관리 등에서 문제가 제기됐으며, 지역 간․시설 간 돌봄 서비스 질의 격차가 존재하기도 한다.
지역아동센터가 성숙기로 접어들면서 이에 적합한 제도적 지원과 관리체계의 필요성이 제기됐다. 이는 몇 가지 문제의식에서 비롯됐다, 첫째, 자생적으로 운영되던 공부방이 정부의 보조금 시설인 지역아동센터로 전환된 지 10년이 지난 지금도 아동복지시설로써 설치 기준과 종사자 자격 및 배치 기준 등에 예외적인 시설이 존재하기 때문이다. 물론 일부 지역 혹은 일부 시설에 국한된 문제이지만, 정보 통신의 발달로 대다수 시설의 아동 돌봄 서비스에 대한 신뢰성 저하를 야기할 우려가 있다.
둘째, 공급자 지원 방식의 적절성에 대한 의문이 제기됐다. 전통적인 사회복지 분야의 공급자 지원 방식은 민간 위탁을 선호했으며, 사회복지법인 및 비영리법인 등 위탁 대상자로 선정했다. 이 과정에서 보조금 및 후원금에 대한 회계 업무는 대표자와 엄격하게 독립된 사람으로 지정됐다. 그러나 지역아동센터는 개인과 종교 시설에서 운영하는 비중이 높고 상대적으로 영세하여, 보조금 및 후원금에 대한 회계 업무는 대표자이자 시설장 혹은 시설 대표의 가족 구성원이 독점하고 있다. 최근 이용 대상 아동의 선정 기준이 지속적으로 완화되면서 돌봄의 욕구가 있는 아동이 보편적으로 이용하게 됨에 따라 이러한 의문은 더욱 가속화됐다.
셋째, 현행 보조금 지원 방식이 적절한 가에 대한 의문이 제기됐다. 지역아동센터는 「아동복지법」에 근거한 아동복지시설로써, 자격 요건을 갖춘 시설장과 생활복지사가 방과후 아동에게 돌봄 서비스를 제공하며 이를 근거로 인건비를 포함한 운영비를 보조받는다. 문제는 일부 개인 운영 시설에서 자격 요건을 갖추지 않은 시설 대표가 시설장과 생활복지사를 고용하는 형태를 취하고 있다는 사실이다. 이들 시설에서 시설 대표가 보조금 및 후원금을 관리하고 있어 돌봄 서비스 질에 대한 투자가 악화될 가능성이 있다.
반면에 자격 요건을 갖춘 시설장이 직접 운영하는 지역아동센터의 경우, 시설장이 종사자로 돌봄 서비스를 제공하지 않고 고용주의 역할을 수행하게 된다. 이런 경우 아동에 대한 직접적인 돌봄 서비스의 제공은 생활복지사에게 위임된다. 이런 경우에도 보조금을 통해 시설장의 인건비를 지원하는 것이 적절한가에 대한 문제가 제기됐다.
넷째, 지역아동센터는 아동에게 직접 서비스를 제공하는 노동집약적 서비스이므로 서비스의 품질은 생활복지사의 노동력 및 근로조건과 직접적으로 관련된다. 그러나 지역아동센터의 생활복지사는 타 사회복지시설에 비해 근속 기간이 상대적으로 짧은 특징을 갖고 있다. 물론 종사자가 2명인 개인 운영 시설에서 승진이나 호봉, 복리후생이 부족한 이유도 있지만, 열악한 임금 수준에 대한 문제도 제기됐다.
다섯째, 방과후 돌봄이 연계되면서 오후 돌봄부터 저녁 돌봄까지 연속성이 강화됐지만, 이 과정에서 오히려 저소득 취약 아동이 배제되고 연계 아동을 선호하는 역선택이 발생했다. 저녁 돌봄만 이용하는 연계 아동의 경우 저녁 급식을 포함한 3시간 돌봄을 제공해도 8시간 운영 시설과 동일한 보조금을 지원 받기 때문에 기관 운영의 효율성을 추구하는 것이다. 이러한 이유로 돌봄 연계 아동으로만 정원을 충족하는 시설이 생겼고, 지역아동센터만 이용하는 저소득 취약 아동의 이용은 제한됐다.
이러한 문제가 일부 제기되고 있지만 여전히 다수의 지역아동센터는 「아동복지법」에 근거한 아동복지시설의 설치 기준과 종사자 자격 및 종사자 배치 기준을 엄격하게 준수하고 있으며, 보조금 및 후원금 관리를 투명하게 하고, 아동에게 다양한 프로그램과 경험을 제공하고 있다. 이런 시설들은 시설장과 생활복지사 모두 아동에게 직접 돌봄 서비스를 제공하고, 각자의 역할 분담과 시설 운영의 방향, 아동 돌봄 서비스의 가치를 공유하면서 서로의 의견을 존중한다는 공통점을 갖고 있다.
본 연구는 아동복지시설로서 역할과 책무에 충실한 다수 지역아동센터의 우수성을 널리 알리고, 지역 간․시설 간 균질한 아동 돌봄 서비스를 제공하는데 목적이 있다. 이를 위해 최소한의 아동 돌봄 서비스 품질을 유지하는 데 초점을 맞췄다. 아동 돌봄 서비스는 방과 후 아동 돌봄이라는 정책 목적에 부합해야 하며, 아동을 대상으로 하는 대인 서비스의 기본 요건을 충족해야 한다. 이와 함께 돌봄 서비스의 효과를 제고하고 아동복지시설의 공공성을 확보할 필요가 있다.
목차
제1장 연구 배경 1
제1절 연구 목적 및 필요성 3
제2절 연구 내용 및 방법 6
제2장 사회복지사업과 평가 13
제1절 재정사업 평가 15
제2절 사회복지시설과 평가 19
제3장 지역아동센터와 평가 29
제1절 지역아동센터 평가 개요 31
제2절 지역아동센터 평가의 효과성 분석 36
제3절 소결: 새로운 선정 기준의 필요성 43
제4장 지역아동센터 현황 분석 49
제1절 지역아동센터 추이 51
제2절 아동 돌봄 서비스와 재정효율화 55
제3절 실증 분석 62
제4절 지도․점검 결과 70
제5절 소결 73
제5장 우수 지역아동센터 선정 기준 75
제1절 지표 선정 기준 77
제2절 우수 지역아동센터 선정 지표 78
제3절 우수 지역아동센터 예산 배분(안) 90
제4절 시뮬레이션: 2016년 지역아동센터 실태조사 96
제6장 향후 과제 107
제1절 우수 지역아동센터 선정 관련 과제 109
제2절 지역아동센터 지원사업 개선 방안 114
참고문헌 121
보고서 번호
정책보고서 2017-22
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